禽贱伤农风险谁担李香琴

2019-10-16 05:02

此次与禽流感的斗争应成为若干重大农业、农村政策调整及试点的契机,也可以成为新农村建设的起步点

今年9月迄今,全球已经有15个国家和地区发生高致病性禽流感疫情,目前疫情尚未得到有效遏制。10月中旬以来,我国内蒙古呼和浩特市赛罕区、安徽天长市、湖南湘潭县、辽宁黑山县、阜新县和锦州南站新区,以及湖北京山县也发生了H5N1型禽流感疫情。种种疫象显示,今后发生新疫情的可能性仍然很大。

目前,各方关注的现实问题是禽流感传播是否能得到有效遏制;而一个更为深远的思考在于,“三农”利益在不可抗力面前遭遇的潜在损失,需要来自制度层面的风险规避设计。

农业、农村经济和农民作为经济主体的弱质性,在于其面临来自自然和市场的双重风险。如果说通常意义上的“谷贱伤农”属于市场风险,洪水对种植业的打击属于自然风险,那么,禽流感则体现为自然风险和市场风险对“三农”的双重威胁。

一方面,禽流感传播对疫区农户属于典型的自然风险;另一方面,禽流感在多大程度、多长时间内被扑灭或遏制,消费者尚为未知。可以预见的是,若供给不发生较大变化,只要禽流感没有得到有效控制,禽类制品价格的持续下跌将是定局。但是,农户在养殖中的投资决策在禽流感疫情出现之前就已实施,比如,在今年前三季度,全部农产品价格上涨3.7%,家禽和禽蛋价格分别上涨7.7%和9%,在全部农产品中价格涨幅最大。价格是农户投入决策的基本依据,价格的暴涨暴跌对农户而言意味着直接威胁其生存的灾难。可见,仅对于发生禽流感的疫区实施对感染家禽的扑杀并给予相应补偿,还是远远不足的。

以人类的智慧,禽流感终将被抑制;但是,禽流感或类似的公共卫生紧急事件仍会持续发生。从农产品价格波动趋势看,禽流感将直接改变今后农户的种养结构,后果是家禽和禽蛋有效供给将面临短缺,因此,禽类产品价格上涨是一个长期现象,并直接推动食品价格和最终消费价格指数上扬。当然,对于仍然饲养家禽的农户而言,禽、蛋产品价格上涨是合理的,因为其中包含了自身承受禽流感的风险贴水。但是,禽蛋价格上涨,势必提高包括城市居民在内的全体公众的生活成本。可见,禽流感所造成的经济成本在全社会范围内传递,每个人都无法置身事外。

风险的初始承担者既是“三农”,如何在制度设计上分担农户风险,是稳定其市场预期和养殖行为的关键。

第一,减负的关键是分散风险。十六届五中全会提出了建设社会主义新农村课题,把坚持“多予少取放活”,加大各级政府对农业和农村增加投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,探索和发展农业保险等手段,作为今后的政策重点。禽流感疫情及其成本传递渠道给我们的启示是,降低农民税费负担固然减轻了农户的现实负担,但是,如何建立面向多数农户的自然风险和市场风险规避机制,是今后切实减轻农户潜在负担的必由之路,而非单纯面向少数疫区的公共事件应急机制。

第二,分散风险的关键是机制设计。农业的低收益、农村经济的薄弱基础、农户自身的抗风险能力薄弱,都导致了单纯市场化的风险分担机制至少在短期不具备可操作性。这也是中国自1982年恢复农业保险以来,一直没有真正起到风险保障作用的根本原因。从成熟市场经济国家的经验看,农业保险一般均得到政府支持。在我国,如何依靠市场力量和政府力量建立并扩展商业性和政策性农业保险,是当前的重要课题。这就给我们一个启示:国家在“三农”中的作为不应仅局限于农田水利、电力沼气等物质性基础设施投入,更应着眼于有利于农村社会稳定和农户生产可持续进行的制度性基础设施投入,其核心在于如何保护农户收入在各种突发的市场风险和灾害面前不致波动过大。

第三,机制设计的关键是稳定预期。基本的保障可以形成稳定的农业投入与产出,原因在于保障稳定了农户对风险和收入的预期。如果我国农户产出行为在禽流感以及各种突发性冲击面前不发生大的波动,一方面,农业、农村经济和农户收入就不会受到过度冲击,另一方面,全社会经济增长、物价稳定和社会稳定才能建立在坚实的基础上。因此,保障农户等于保障全体公众和整个社会经济。

或许,此次与禽流感的斗争可以成为若干重大农业、农村政策调整及试点的契机,也可以成为新农村建设的起步点。

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